Relations bilatérales :
Une politique sociale franco-allemande est-elle possible ?

À quelques jours du Conseil des ministres franco-allemand, Benoît Schuman se penche sur un aspect jusqu’ici peu exploré du Programme d’action économique franco-allemand de la rencontre de Toulon : la politique sociale.

 

Si la coopération franco-allemande en matière de politique sociale n’est pas citée expressément dans les dispositions opérationnelles du traité d’Aix-la-Chapelle, le 6^e « considérant » introductif de l’accord (sur 13) aborde cette question, sans en faire une priorité de la stratégie d’intégration des deux États. Dans ce paragraphe, les signataires affirment leur engagement pour « […] une convergence sociale et économique ascendante au sein de l’Union européenne, à renforcer la solidarité mutuelle et à favoriser l’amélioration constante des conditions de vie et de travail conformément aux principes du socle européen des droits sociaux […] ».

 

Une ambition hésitante et confuse

Les initiatives concrètes en faveur d’un rapprochement systémique sont rares. Toutefois, le Conseil des Ministres Franco-Allemand de Toulon (29 août 2025) a permis l’adoption d’un « Programme d’action économique franco-allemand » prévoyant la création d’un groupe de travail consacré à la « convergence/coopération en matière de politiques sociales et des marchés du travail et finances », la tenue d’un « sommet social » annuel entre les ministres compétents et les grands partenaires sociaux, ainsi que la mise en place d’un groupe d’experts « sur l’avenir du travail ».

 

 

Au cours des prochains mois, les enjeux économiques et sociaux constitueront des défis similaires pour Berlin et Paris. Une approche strictement nationale serait inopérante, alors que de nombreuses réformes exigent une concertation étroite pour éviter un impact négatif sur la compétitivité des entreprises et le fonctionnement du Marché intérieur européen. Qui plus est, les tensions au sein de la population et les déséquilibres croissants des comptes publics constituent des facteurs d’inquiétude dans les deux pays. En France, la campagne électorale qui s’engage ne devrait pas faire abstraction de réalités que la magie du verbe ne fera pas disparaitre.

 

Une démarche globale et cohérente

Face à l’inexorable montée des déficits, l’intégralité des prestations sociales pourrait faire l’objet d’une réflexion comparative afin d’identifier les convergences possibles entre les deux États, dans le respect des choix démocratiques des citoyens. En effet, la pérennité du « modèle social européen » exige l’adhésion collective et la viabilité financière. Cet examen devrait porter sur les cinq catégories suivantes :

• les allocations familiales, qui sont souvent présentées comme un outil pour encourager la natalité ;
• l’indemnisation du chômage, fréquemment critiquée pour sa « générosité » (qui n’inciterait pas à reprendre rapidement un emploi) ;
• la prise en charge des frais médicaux et des interruptions de travail pour cause de maladie ou d’accident ;
• le financement des pensions et retraites, qui pèsent sur le budget de l’État (fonctionnaires) et sur les Caisses d’assurance (groupes privés et mutualistes) ;
• la solidarité entre les générations, notamment au profit des personnes âgées et handicapées en situation d’invalidité et/ou de dépendance.

 

Les limites de l’action politique

À l’évidence, l’Allemagne et la France sont confrontées à des problèmes identiques et ne peuvent plus éluder la recherche de solutions équitables et durables. Les marges de manœuvre des deux gouvernements sont étroites car ceux-ci doivent tenir compte de paramètres sur lesquels ils ont peu d’influence :

• le choix d’avoir ou non des enfants est une décision intime qui ne peut « s’acheter » par des compléments de ressources (avantages fiscaux, primes à la naissance, etc.) ;
• le versement de revenus de substitution en cas de perte d’emploi est régi selon des critères fixés par les partenaires sociaux (avec une assurance obligatoire) ;
• l’augmentation des dépenses de santé est inéluctable, en raison du vieillissement et des progrès scientifiques (coût des traitements, frais d’hospitalisation) ;
• l’âge de départ à la retraite et la durée de cotisation font l’objet de débats récurrents, alors que le recours (au moins partiel) à la capitalisation pourrait s’imposer ;
• le respect des normes éthiques fondamentales doit bénéficier prioritairement aux personnes les plus vulnérables et menacées (en particulier par les dérives potentielles de « l’aide à mourir »).

La fixation d’un plafond de crédits (pourcentage du PNB) parait difficile, en raison d’aléas hors de portée d’une mesure politique et des revendications de l’opinion publique. Les batailles de chiffres ne suffisent pas à convaincre !

 

Une responsabilité libre et partagée

Legs de l’Histoire, l’organisation de l’État-Providence est profondément asymétrique : en Allemagne, elle remonte au chancelier Bismarck alors qu’en France – à l’exception de l’Alsace-Moselle – ses institutions ont été forgées après la Seconde Guerre mondiale. Comme au Royaume-Uni (réformes de Lord Beveridge), les mécanismes de redistribution (directe et indirecte) des richesses sont basés sur les prélèvements d’impôts et taxes, établis à partir des revenus du travail salarié.

 

 

Ce théorème est aujourd’hui contesté par les entreprises – qui se disent « écrasées » par les charges sociales – et par les citoyens – dont le pouvoir d’achat est « rogné » par ces ponctions. Pour l’acceptabilité du système, une gestion transparente est indispensable afin de rétablir la confiance, alors qu’une large majorité des jeunes ne « croit pas qu’ils toucheront une retraite ».

 

Éléments d’un modèle commun de financement

Sans préjudice des « préférences » exprimées dans les urnes, Berlin et Paris pourraient s’entendre sur un modèle de financement qui marquerait leur volonté de convergence économique, dans l’esprit des règles de Maastricht. À cette fin, À cette fin, il paraît pertinent d’établir une distinction claire entre les différentes « branches » :

• les allocations familiales – qui bénéficient à tous – devraient être financées par l’impôt, et non par les cotisations sociales ;
• les salariés (comme les entrepreneurs individuels) devraient pouvoir choisir le taux et la durée d’indemnisation en cas de chômage (et donc le niveau de la « prime d’assurance ») ;
• les dépenses de santé devraient être couvertes par un impôt calculé sur l’ensemble des revenus (travail et capital) ;
• si une retraite « civique » doit être garantie par répartition (grâce aux cotisations des actifs), des offres (publiques et privées) de capitalisation pourraient être rapidement instaurées pour les plus jeunes générations arrivant sur le marché de l’emploi ;
• la prise en charge des personnes dépendantes pourrait reposer sur un système mixte, combinant l’assurance individuelle (capitalisation) et la solidarité sociale (pour les personnes à faible revenu).

Confié à la vigilance des Parlements, l’équilibre des comptes sociaux est plus qu’un souci, c’est un devoir pour ne pas accumuler un endettement néfaste à l’économie et toxique pour la société. Personne ne peut corriger les erreurs du passé mais l’avenir exige des réponses conjointes pour surmonter la crise larvée qui affaiblit les deux pays.

 

 

Une perspective balisée

L’harmonisation des prestations sociales en Allemagne et en France n’est pas un objectif réaliste ou nécessaire pour un espace économique intégré. Le respect du principe de subsidiarité implique le maintien de compétences nationales dans ce champ spécifique où s’exprime l’identité et la cohésion du pays. Cette autonomie devrait notamment porter sur les paramètres, mais non sur les règles de financement :

• les conditions d’attribution et le niveau des allocations familiales ne seraient pas soumis à une quelconque harmonisation (monoparentalité, etc.) ;
• les critères d’indemnisation du chômage continueraient à relever de la responsabilité des États et des acteurs sociaux (organisations professionnelles et syndicales) ;
• les systèmes de santé devraient renforcer leur dialogue afin de partager les expériences de gestion et de faciliter l’accès aux soins (en particulier en zone frontalière) ;
• l’éligibilité à une retraite « publique » (et son niveau) continuerait à être régie par le droit national, même en cas de transfert de résidence dans l’autre pays ;
• la dépendance et l’invalidité devraient aussi demeurer dans la « corbeille de souveraineté », avec des adaptations au profit des travailleurs pendulaires.

Les deux États pourraient construire « en miroir » un modèle de financement de leurs politiques sociales, le recours à la capitalisation pouvant être encouragé par des mesures fiscales équivalentes et la constitution de fonds franco-allemands.

 

Ce qu’il reste encore à faire

Indépendamment de cette refonte systémique, des réformes de structures pourraient être envisagées y compris pour les différents organismes administratifs chargés de la protection sociale. L’architecture centralisée de la « Sécu » française et l’émiettement des Caisses allemandes paraissent archaïques au vu des bouleversements technologiques, des changements économiques et des évolutions sociétales. Alors que le « capitalisme rhénan » (Michel Albert) a beaucoup perdu de son prestige, une « culture sociale » franco-allemande est un horizon lointain. Elle s’inscrirait néanmoins dans la logique du traité d’Aix-la-Chapelle.

 

 

Ensemble, les deux partenaires parviendraient mieux à relever les défis contemporains, de l’immigration à l’intelligence artificielle, en passant par la transition énergétique. Comme le précise l’article 13 du traité, la France et l’Allemagne sont « attachés à la préservation de normes strictes dans les domaines du droit du travail, de la protection sociale, de la santé […] », et cette promesse doit être valable au-delà de la région transfrontalière. Afin de rénover la formule « économie sociale de marché », les mois qui viennent devraient permettre d’engager des discussions ambitieuses pour réussir ce pari.