Guerre contre l'Ukraine:
La finlandisation n’est toujours pas une option pour l’Ukraine

 

L’Ukraine doit-elle être finlandisée ? En faisant cette proposition en marge d’une rencontre avec Mark Rutte, Olaf Scholz a suscité une grande controverse. L’experte finlandaise en sécurité Minna Ålander explique pourquoi le chancelier a tort.

 

Dans les semaines qui ont précédé le début de la guerre d’agression russe contre l’Ukraine (24 février 2022), Emmanuel Macron a passé beaucoup de temps à tenter de dissuader Vladimir Poutine de ses projets. Une négociation de plusieurs heures au Kremlin le 7 février 2022 a été rapportée comme quoi il aurait proposé la « finlandisation » de l’Ukraine comme solution. Le président français l’a démenti par la suite, mais l’idée s’était déjà répandue entre-temps.

 

En Finlande, la proposition de Macron a été accueillie avec consternation. La finlandisation est restée dans les mémoires comme une période négative de l’histoire nationale à bien des égards, une période que l’on préfère oublier ou dont on ne veut pas se souvenir. En effet, la finlandisation n’était pas seulement synonyme de neutralité vis-à-vis des alliances, mais s’accompagnait également de nombreux autres aspects négatifs. La finlandisation était une stratégie de survie : elle impliquait une prise en compte en quelque sorte volontaire des intérêts de politique étrangère et intérieure du voisin soviétique, afin d’éviter le pire, comme les interventions violentes en Hongrie en 1956 ou à Prague en 1968. Il s’agissait de maintenir l’URSS dans de bonnes dispositions et d’invoquer une prétendue amitié conformément au traité d’amitié bilatéral de 1948. Dans le même temps, il s’agissait de souligner la neutralité et l’indépendance de la Finlande afin de se distancier de Moscou.

 

Sur le fil du rasoir

 

Le traité d’amitié finno-soviétique a eu de nombreuses implications pour la politique de sécurité et de défense finlandaise. Le premier des huit articles définissait le comportement de la Finlande en cas d’attaque de l’Allemagne ou d’un pays allié de l’Allemagne (l’OTAN depuis l’adhésion de la République fédérale d’Allemagne en 1955) : si la Finlande elle-même ou l’Union soviétique était attaquée via le territoire finlandais, la Finlande se défendrait, le cas échéant avec l’aide de l’Union soviétique. L’article 2 était d’une grande importance. Il stipulait qu’une telle assistance ne devait pas être automatique, mais faire l’objet de consultations. Helsinki avait donc des plans de défense contre une attaque de l’Ouest, mais du point de vue finlandais, la menace la plus probable était une nouvelle attaque de l’Union soviétique (après deux guerres dans les années 1940, la guerre d’Hiver 1939-40 et la guerre de Continuation 1941-44). Cependant, en raison de la situation précaire en matière de politique étrangère et de sécurité et des restrictions imposées par le traité d’amitié, Helsinki ne pouvait pas se préparer officiellement à une telle éventualité. La véritable direction de la menace se lisait cependant entre les lignes des plans d’opération.

 

En politique étrangère, le « modèle finlandais » de neutralité et le traité d’amitié avec Moscou signifiaient que toute coopération avec l’Ouest devait être approuvée par l’Union soviétique. Par conséquent, la Finlande ne pouvait pas participer à l’intégration européenne, à l’exception de l’Association européenne de libre-échange (AELE), que l’Union soviétique considérait comme apolitique – tant que le soi-disant « commerce avec l’Est » n’en souffrait pas. Sur le plan intérieur, cela s’est accompagné de restrictions et de compromis sur les normes démocratiques : non seulement une autocensure médiatique et littéraire de s’abstenir de critiquer Moscou, mais aussi un gel de l’alternance politique au pouvoir pendant 25 ans. Le président Urho Kekkonen a concentré le pouvoir politique sur sa personne à partir de 1956. En 1973, les élections présidentielles ont été totalement suspendues afin de permettre à Kekkonen de poursuivre son mandat jusqu’en 1981, par dérogation. Cette situation a été tolérée car Kekkonen était considéré par beaucoup comme irremplaçable pour les bonnes relations avec Moscou.

 

L’équilibre nordique

 

Pendant la guerre froide, la Finlande a bénéficié de ses relations étroites avec la Suède et les autres pays nordiques. La Suède justifiait sa neutralité en partie par ce qu’elle appelait la « question finlandaise » : cela mettrait Helsinki dans une position dangereuse si la Suède rejoignait l’OTAN et si la Finlande restait seule comme tampon neutre entre l’Union soviétique et l’OTAN. Dans ce cas, Moscou tenterait probablement d’attirer la Finlande dans sa sphère d’influence, selon l’évaluation suédoise. La Finlande a fait partie du royaume suédois pendant environ 700 ans, jusqu’à ce que la Suède la perde au profit de la Russie lors de la guerre russo-suédoise de 1809. Comme l’indique le livre de Kent Zetterberg et Gunnar Artéus Cold War views on Sweden (2018), « la Suède était […] le seul pays au monde pour lequel la sécurité de la Finlande était une priorité ». L’idée de l’équilibre nordique consistait à lier la neutralité de la Suède et les restrictions que la Norvège s’était imposées en matière de présence de troupes de l’OTAN et d’armes nucléaires sur son territoire au sort de la Finlande : si l’Union soviétique augmentait la pression sur la Finlande, voire tentait de l’annexer, la Norvège autoriserait une présence accrue de l’OTAN et la Suède rejoindrait l’OTAN le cas échéant. Moscou avait intérêt à avoir le moins d’OTAN possible dans l’Arctique, à maintenir la Suède en dehors de l’OTAN et à préserver la stabilité en Europe du Nord. Une grande partie du succès de la stratégie de finlandisation était donc due aux voisins occidentaux de la Finlande.

 

Conséquences de la finlandisation

 

Bien que la Finlande ait rejoint l’UE immédiatement après la fin de la guerre froide – ce qui a été perçu dans le pays comme la fin de la neutralité politique – elle est restée en dehors de l’OTAN jusqu’en 2022. Les raisons de cette situation sont multiples. La stratégie finlandaise vis-à-vis de la Russie consistait toujours à contenir ce que la Finlande considérait comme une menace potentielle inchangée en entretenant autant que possible de bonnes relations de voisinage et en veillant à ce que la Finlande ne puisse pas être accusée de provocation. Jusqu’à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, la Finlande a maintenu une politique russe particulière, dans laquelle la Russie n’a jamais été ouvertement désignée comme une menace, mais où l’on s’est toujours contenté de se préparer à la menace bien intériorisée par l’ensemble de la société.

 

Un curieux effet secondaire de la finlandisation a été l’initiative citoyenne lancée au printemps 2022 pour permettre au président Sauli Niinistö de briguer un troisième mandat, quoique réduit de six à quatre ans – la Constitution finlandaise prévoit un maximum de deux mandats consécutifs. L’initiative citoyenne n’a recueilli qu’un peu plus de 10 000 signatures et n’a donc pas atteint le seuil de 50 000 signatures à partir duquel le Parlement doit examiner l’initiative. Cependant, lors d’un sondage d’opinion réalisé en février 2022, 26% des personnes interrogées se sont prononcées en faveur de la proposition (59% contre). Le président Niinistö lui-même a toutefois clairement indiqué qu’il n’était pas question pour lui de briguer un troisième mandat.

 

La résurgence de l’idée de finlandisation

 

Le 4 novembre 2024, un rapport Politicoque l’idée d’une neutralité à la finlandaise comme solution pour l’Ukraine avait refait surface, cette fois dans le cadre d’une rencontre entre Olaf Scholz et le secrétaire général de l’OTAN Mark Rutte à Berlin. En Finlande, la nouvelle a été accueillie avec incrédulité : Le pays a entre-temps lui-même adhéré à l’OTAN, indiquant clairement qu’il ne pouvait plus y avoir de zones grises en Europe. Le Premier ministre finlandais , Petteri Orpo, a fermement rejeté l’idée : « La Finlande est membre de l’OTAN et de l’UE. Nous soutenons l’Ukraine dans sa lutte contre l’agression russe. C’est le modèle pour lequel les Ukrainiens se battent.

 

Même pendant la guerre froide, la Finlande a lutté pour la reconnaissance et le respect du droit à l’existence de tous les États, quelle que soit leur taille. Ce n’est pas un hasard si la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe s’est tenue à Helsinki en 1975, dont l’Acte final est devenu la base d’un ordre de sécurité fondé sur des règles en Europe. La finlandisation appartient à une époque révolue depuis longtemps, qui ne doit pas être évoquée à nouveau en Europe.

 

L’auteur

 

Minna Ålander est chercheuse associée à l’Institut finlandais des affaires internationales à Helsinki et chercheuse non-résidente au CEPA à Washington D.C. Auparavant, elle a travaillé à la Fondation Science et Politique à Berlin. Ses recherches portent sur la politique étrangère et de sécurité allemande et finlandaise, l’OTAN et la sécurité en Europe du Nord, la coopération en matière de défense entre les pays nordiques et la sécurité arctique.